【最高院判例】

农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷的区别

来源：中国裁判文书网

【裁判要点】

《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，可以由乡级人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项进一步明确，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。根据上述规定，农村土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的由乡镇人民政府处理的事项。农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的土地权属纠纷范畴。本案中，豆永乐、窦文庄与豆荣州系因承包地边界不清，发生土地使用权范围纠纷，双方权利来源系集体土地承包。因此，不应作为土地权属争议案件受理。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申12423号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）豆永乐，男，1948年10月6日出生，汉族。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）窦文庄，男，1959年4月14日出生，汉族。

被申请人（一审被告）河北省唐县人民政府。住所地：河北省保定市唐县光明路5号。

法定代表人尤志敬，县长。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）河北省唐县王京镇人民政府。住所地：河北省保定市唐县唐王路。

法定代表人田进，镇长。

一审第三人、二审上诉人豆荣州，男，1953年3月27日出生，汉族，住河北省保定市唐县。

再审申请人豆永乐、窦文庄因诉被申请人河北省唐县人民政府（以下简称唐县政府）、河北省唐县王京镇人民政府（以下简称王京镇政府）及一审第三人、二审上诉人豆荣州行政复议一案，不服河北省高级人民法院作出的（2020）冀行终170号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年9月22日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

豆荣州与豆永乐、窦文庄的承包土地相邻，豆荣州持有其承包地的《农村土地承包经营权证》，双方因承包地边界发生纠纷。2018年10月11日，豆永乐申请土地权属确权。2019年6月22日，唐县王京镇政府作出王政决字2019第4号《土地使用权争议处理决定书》（以下简称4号处理决定），撤销豆荣州持有的《农村土地承包经营权证》。豆荣州不服，申请行政复议。2019年8月30日，唐县政府作出唐政复决字（2019）第7号行政复议决定（以下简称7号复议决定），以土地承包经营权纠纷不能作为土地权属争议处理，王京镇人民政府越权为由，决定撤销4号处理决定。2019年9月12日，豆永乐、窦文庄提起本案行政诉讼，要求撤销7号复议决定。

保定市中级人民法院（2019）冀06行初268号行政判决认为，本案争议系土地承包经营权权属争议，土地承包经营权当然归类于土地使用权，王京镇政府依据本条作出裁决，唐县政府作出7复议决定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销7号复议决定，唐县政府于判决生效之日起60日内重新作出复议决定。豆荣州不服，提起上诉。

河北省高级人民法院（2020）冀行终170号行政判决认为，豆永乐、窦文庄与豆荣州因土地承包经营权产生纠纷，不应作为土地权属争议案件受理。王京镇政府作出4号处理决定，属超越职权。唐县政府作出7号复议决定，并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决撤销一审判决，驳回豆永乐、窦文庄的诉讼请求。

豆永乐、窦文庄申请再审称：王京镇政府对土地使用权争议有处理权，作出4号处理决定不属于超越职权。请求撤销二审判决，维持一审判决。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，可以由乡级人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项进一步明确，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。根据上述规定，农村土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的由乡镇人民政府处理的事项。农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的土地权属纠纷范畴。本案中，豆永乐、窦文庄与豆荣州系因承包地边界不清，发生土地使用权范围纠纷，双方权利来源系集体土地承包。因此，不应作为土地权属争议案件受理。王京镇人民政府作出4号处理决定，超越职权。唐县政府7号复议决定撤销4处理决定，并无不妥。豆永乐、窦文庄主张7号复议决定理据不足，适用法律错误，理由不能成立，本院不予支持。

综上，豆永乐、窦文庄的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回豆永乐、窦文庄的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　李德申

审判员　　杨科雄

二〇二一年三月二十六日

法官助理    林璐

书记员   耿丹阳